Les 28 °C devant le juge : une norme contestable, et un droit qui permet encore d’en débattre devant le juge

Dans une première tribune, j’ai exposé pourquoi le seuil de 28 °C retenu par la RE2020 sacrifie la santé des occupants à une logique de décarbonation qui, dans le contexte français, a perdu sa justification. Restait la question que tout praticien finit par poser : peut-on, en droit, faire reculer une telle norme ? Je voudrais ici, sans livrer une recette de procédure, montrer que la réponse est positive, et dire pourquoi.

Il y a, dans cette affaire, quelque chose qui dépasse la technique réglementaire et touche à une question de civilisation. Depuis qu’il bâtit, l’homme cherche d’abord à se protéger du chaud comme du froid ; l’épaisseur des murs, l’ombre des cours, la fraîcheur des caves disent toutes la même quête. Qu’une réglementation moderne en vienne à décourager le rafraîchissement, au moment précis où les étés deviennent torrides, a quelque chose de paradoxal, presque de contre-nature. C’est ce paradoxe qu’il faut interroger.

Rappelons-le d’un mot. Les 28 °C ne sont pas le fruit d’une délibération du Parlement. Ils procèdent d’une convention de calcul arrêtée par l’administration, le législateur s’étant borné à l’y autoriser par la loi ELAN de 2018. Présenté comme un plancher de confort, ce seuil tolère en vérité qu’un logement devienne une étuve, et décourage, par son effet sur le diagnostic de performance énergétique, l’installation de toute climatisation. Une décision d’une telle portée, prise loin du regard des citoyens, n’est pourtant pas à l’abri du droit.

Tout, ici, tient peut-être dans un malentendu sur un mot. Un seuil, dans le langage de la réglementation, n’est qu’un point de repère pour un calcul ; dans la vie, c’est une promesse de confort. En laissant croire que vingt-huit degrés marquent une limite acceptable, la norme a confondu les deux sens, et c’est de cette confusion que naissent les dégâts. Rétablir la vérité des mots est déjà un travail de droit.

Il y a, du reste, dans la manière dont ce seuil a été fixé, une question qui n’est pas seulement juridique mais démocratique. Une société accepte sans peine que des experts règlent les détails d’une méthode de calcul ; elle est en droit d’attendre, en revanche, que les arbitrages engageant la santé de ses enfants et de ses anciens soient discutés au grand jour, et non enfouis dans les annexes d’un arrêté. La technique a sa place, mais elle ne saurait tenir lieu de choix politique assumé.

Le premier réflexe, celui qui consisterait à attaquer de front le décret et l’arrêté, se heurte à l’écoulement du temps : le délai n’en est ouvert que quelques semaines après leur publication, et il est clos depuis longtemps. On en conclurait trop vite que la cause est perdue. Le droit administratif, au contraire, ménage à celui qui s’estime lésé par un règlement devenu injuste une voie qui, elle, ne se referme jamais.

Cette voie repose sur une idée simple et ancienne, consacrée de longue date par le Conseil d’État (l’arrêt Compagnie Alitalia, en 1989) et depuis inscrite dans la loi : l’administration est tenue d’abroger un règlement illégal, y compris lorsque cette illégalité ne s’est révélée qu’avec le temps, sous l’effet de circonstances nouvelles. Il suffit, pour rouvrir le débat, de le lui demander, puis de soumettre au juge son éventuel refus. La mise en œuvre précise relève du travail de l’avocat ; l’essentiel, ici, est qu’elle existe.

Concrètement, le chemin est balisé. On adresse d’abord aux auteurs des textes, le Premier ministre pour le décret et les ministres pour l’arrêté, une demande tendant à leur abrogation. Le silence gardé pendant deux mois vaut refus, et c’est ce refus qui se conteste ensuite, dans un nouveau délai de deux mois, devant le Conseil d’État, par la voie du recours pour excès de pouvoir. Si la haute juridiction donne raison au requérant, elle peut enjoindre à l’administration de revoir sa copie. La procédure, on le voit, n’a rien d’inaccessible. Ce qui fait la différence, ce ne sont pas ses formes, ce sont les moyens que l’on saura lui présenter.

Et c’est là que réside toute sa force. Saisi d’un tel refus, le juge ne se demande pas si la norme était légale au jour lointain où elle fut écrite, mais si elle l’est encore aujourd’hui, à la lumière des faits présents. Le passé ne fige plus rien. Tout ce que les années ont changé entre dans le débat.

Or, en quelques années, le climat a tout changé. Les canicules ont cessé d’être des accidents de l’été pour devenir une saison à part entière, qui s’ouvre désormais au printemps et se referme à l’automne. L’année 2026 l’aura cruellement illustré, avec la vague de chaleur la plus précoce jamais observée à la fin du mois de mai, un nouvel épisode dès le mois de juin, et un 24 juin devenu le jour le plus chaud jamais mesuré en France. Les bilans humains de ces épisodes seront bientôt connus, et l’on annonce déjà un troisième assaut pour le mois d’août. Une convention de confort calée sur vingt-huit degrés ne veut plus dire la même chose dans ce pays-là.

Ceux qui ont vécu ces étés savent que les chiffres ne disent pas tout. Ils savent les nuits sans sommeil, les appartements que la fraîcheur du matin ne suffit plus à reprendre, les personnes âgées que l’on surveille comme on guette une fièvre. Ce n’est plus un climat d’exception, c’est le climat tout court, celui auquel il faut désormais habituer nos habitats. Une norme qui feint de l’ignorer ne décrit plus le pays réel.

À ce bouleversement s’en ajoute un autre, qui ruine l’argument même que l’on opposait à la climatisation, celui du carbone. L’électricité française est aujourd’hui décarbonée à plus de quatre-vingt-quinze pour cent, et le pays en produit l’été un tel surplus qu’il le brade, parfois à prix négatif, à ses voisins. Décourager le rafraîchissement au nom des émissions, lorsque l’on dispose au même instant d’un excédent d’énergie propre, n’est plus une politique : c’est une contradiction. Et une contradiction, le juge sait la nommer.

Il faut mesurer l’étrangeté de la situation. Voici un pays qui produit, l’été, plus d’électricité propre qu’il n’en peut consommer, au point d’en payer parfois ses voisins pour qu’ils l’absorbent, et qui, dans le même mouvement, décourage celui qui voudrait en user pour ne pas suffoquer chez lui. L’abondance d’un côté, l’interdit de l’autre. Aucune exigence de sobriété ne commande pareil gâchis ; seule l’inertie d’une règle que les faits ont dépassée l’explique.

Ces deux évolutions se heurtent à une exigence que notre droit place au plus haut : la protection de la santé, que le Préambule de la Constitution de 1946 érige en principe de valeur constitutionnelle. C’est à cette aune que doit être mesurée la survie d’un seuil qui expose les plus fragiles à des chaleurs que la médecine tient pour dangereuses. La santé des personnes vaut, pour le moins, autant que la comptabilité du carbone.

On juge une société à la façon dont elle protège les siens lorsque l’épreuve vient. La canicule est de ces épreuves silencieuses qui ne frappent pas au hasard : elles cherchent les plus faibles, ceux dont la voix porte le moins. Faire de leur protection une simple variable d’ajustement d’un bilan énergétique, c’est inverser l’ordre des priorités qu’un État de droit s’est pourtant donné.

Le visage de cette atteinte est connu de tous. Ce sont les écoles, les hôpitaux, les EHPAD, les crèches et les logements où, chaque été désormais, des enfants, des malades et des vieillards subissent une chaleur que l’on s’interdit de combattre. Autant de lieux, et autant de personnes, au nom desquels une action peut être conduite.

Cette action, contrairement à une idée répandue, ne se porte pas devant le tribunal administratif, mais directement devant le Conseil d’État, seul juge des décrets et des arrêtés ministériels. Et, détail qui surprend souvent, elle n’impose pas le recours à un avocat aux Conseils : en ce domaine, un requérant peut agir par lui-même. J’en ai d’ailleurs fait l’expérience.

Car cette voie n’a rien de théorique. En 2006, défendant le syndicat du Parc naturel régional du Verdon et le Département des Alpes-de-Haute-Provence, j’ai obtenu du Conseil d’État l’annulation de deux arrêtés ministériels qui autorisaient le gestionnaire du réseau électrique à déroger à l’enfouissement d’une ligne à très haute tension de quatre cent mille volts à travers ce parc. Pour la première fois de son histoire, la haute juridiction se transporta sur les lieux, une formation de neuf magistrats se rendant sur le site, hélicoptères à l’appui, et son président qualifia le dossier d’affaire de l’année. La décision, publiée au Recueil Lebon, fait depuis jurisprudence. La leçon vaut bien au-delà de cette affaire : aucune administration, si puissante soit-elle, n’est au-dessus du contrôle du juge lorsqu’elle a oublié une exigence supérieure.

Il y a une forme de continuité que je ne soupçonnais pas. Hier, il s’agissait de préserver un paysage des atteintes d’un grand ouvrage ; aujourd’hui, il s’agirait de préserver des personnes des excès d’une norme. Dans les deux cas, la même conviction : que le droit existe pour rappeler la puissance publique à la mesure, et que nul intérêt général proclamé ne dispense de regarder le réel en face.

Quant aux moyens d’annulation eux-mêmes, ils forment la substance même du dossier et se bâtissent au cas par cas. Disons seulement qu’ils existent, et qu’ils naissent de la rencontre de trois réalités : un seuil pensé pour un climat qui n’est plus, une justification énergétique que la décarbonation a vidée de son sens, et une exigence constitutionnelle de protection de la santé que rien n’autorise à reléguer au second rang. C’est de leur articulation, et d’elle seule, que procède la démonstration ; elle se prépare avec soin, elle ne s’improvise pas.

Qu’on ne s’y trompe pas, pour autant. Une telle démarche n’est pas une lettre de doléances écrite à la hâte sur un coin de table, et moins encore le produit d’une intelligence artificielle généraliste. Elle suppose un dossier patiemment construit, des faits solidement établis, des arguments articulés avec rigueur, bref le concours d’un avocat qui en maîtrise les ressorts. C’est le prix d’une action sérieuse, et la condition de son efficacité.

Sa force tient cependant à ce qu’elle demeure à la portée du plus grand nombre. Rien n’interdit aux intéressés de se regrouper, dès lors que chacun peut faire valoir un intérêt qui lui est propre, et de partager ainsi une charge déjà modeste. Locataires et copropriétaires, parents d’élèves, personnels et familles de résidents d’établissements de santé, bailleurs soucieux de leur patrimoine, élus confrontés à la surchauffe de leurs écoles : réunis, ils forment un requérant que l’on n’ignore pas.

L’enjeu, du reste, dépasse la seule annulation espérée. En obligeant l’État à défendre, par écrit et au grand jour, le bien-fondé de son seuil, l’action déplace le débat du registre de la plainte vers celui de la responsabilité. Il arrive même qu’une administration, ainsi placée devant l’évolution des faits, préfère corriger d’elle-même sa norme plutôt que d’en assumer la défense jusqu’au bout. C’est alors une victoire, fût-elle silencieuse.

Cette démarche s’inscrit, enfin, dans un mouvement plus vaste. Le juge se montre chaque jour plus attentif aux données de la science et aux exigences de la santé publique, et le contentieux du climat, hier confidentiel, est entré dans les mœurs. Porter devant lui la question de la chaleur dans nos habitats n’a donc rien d’incongru : c’est, au contraire, le procès que notre époque réclame.

Il ne faut jamais perdre de vue ce qui se joue derrière ces considérations. Ce ne sont pas des courbes de consommation que la canicule menace, mais des vies : l’enfant qui ne dort pas, le grand-parent qui se déshydrate, le résident dont l’organisme ne tient plus. Toute la vertu d’un recours bien mené est de traduire cette réalité humaine dans la langue du droit, et de contraindre l’institution à la regarder en face.

Agir, au fond, c’est refuser la résignation. Se plaindre de la chaleur ne change rien ; l’invoquer devant le juge, dossier en main, peut tout changer. Entre la lamentation et le recours, il y a la distance qui sépare le sujet du citoyen. Le droit n’est pas réservé aux puissants : il est, pour qui sait s’en saisir, l’arme la plus égalitaire qui soit.

Reste l’essentiel. Dans un État de droit, c’est aux citoyens et aux contribuables qu’il revient d’agir. Il serait illusoire d’attendre des responsables politiques qu’ils remettent d’eux-mêmes en cause leur propre administration et lui adressent les injonctions qui s’imposeraient. À défaut d’une telle initiative, il ne restera qu’à se résigner, et à se plaindre de la chaleur dans les écoles, les hôpitaux, les EHPAD, les crèches et les logements, et de l’absence de climatiseurs.

Mon père, né en 1929, avait dit l’essentiel en trois mots : « il fait 25 ! ». La norme mesure une consommation théorique ; lui mesurait ce que ressent un corps. Sur le terrain de la santé, c’est au corps que devrait revenir le dernier mot.

Tout est possible devant le juge administratif. Il suffit d’être volontaire et bien armé en droit.

Pour tout conseil ou renseignement complémentaire, le Cabinet Champauzac se tient à disposition : www.champauzacavocats.fr ou [email protected].

Me Didier Champauzac

Président de la SELAS Cabinet Champauzac, Avocat spécialiste en droit immobilier et en droit public, qualification spécifique en urbanisme