Les collectivités territoriales sont régulièrement confrontées à des acquisitions immobilières stratégiques : constitution de réserves foncières, création d’équipements publics, opérations d’aménagement, revitalisation de centres-bourgs. Mais que se passe-t-il lorsque le prix envisagé dépasse significativement la valeur vénale estimée par le service des Domaines ? Un écart de 30 % au-dessus de l’estimation expose-t-il la commune à un risque d’annulation, voire à des poursuites financières ou pénales ? À partir d’un cas concret d’acquisition foncière de plusieurs hectares en zone non constructible, nous revenons sur le cadre juridique applicable et les risques encourus.

L’avis des domaines est obligatoire, mais non contraignant.

En application des articles R. 1311-3 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT) et de l’article R. 1211-9 du CG3P, la commune doit saisir préalablement le service des Domaines (DDFIP / France Domaine) pour toute acquisition immobilière. Cet avis porte sur la valeur vénale du bien, est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois, doit être communiqué aux conseillers municipaux avant le vote et conditionne la régularité de la délibération.

Pour autant, l’avis des Domaines ne lie pas juridiquement la collectivité. La commune peut décider d’acquérir à un prix supérieur, sous réserve d’une motivation solide, d’un intérêt public local démontré et du contrôle du préfet au titre du contrôle de légalité.

Au-delà de la seule consultation des Domaines, une règle structurante s’impose : une collectivité territoriale ne peut consentir une libéralité. Ce principe découle notamment de l’article L. 2241-1 du CGCT, qui encadre les opérations immobilières des communes et impose que les décisions relatives au patrimoine communal soient prises dans l’intérêt de la collectivité. Il en résulte que toute opération immobilière doit comporter une contrepartie réelle, suffisante et proportionnée au prix payé.

Si la commune acquiert un bien 30 % au-dessus de sa valeur vénale sans justification objective, sans utilité publique démontrée et sans avantage particulier compensant le surcoût, l’opération peut être analysée comme une libéralité déguisée au profit du vendeur. Or, le principe d’interdiction des libéralités interdit qu’une personne publique enrichisse un tiers sans contrepartie ou dégrade volontairement son patrimoine sans justification d’intérêt général. L’absence de contrepartie suffisante constitue donc le véritable point de bascule juridique, bien plus encore que le seul pourcentage d’écart.

La jurisprudence administrative considère qu’un écart de l’ordre de 30 % par rapport à l’estimation des Domaines constitue un écart significatif. Même si les décisions concernent souvent des cessions à prix minoré par des collectivités territoriales, le raisonnement est transposable : un écart important non compensé par une contrepartie ou un intérêt général précis peut constituer une erreur manifeste d’appréciation.

Un achat à +30 % sera particulièrement exposé lorsqu’aucune contre-expertise n’a été sollicitée, qu’aucune étude de marché actualisée n’est produite, que la délibération ne détaille pas l’intérêt public et qu’aucune contrepartie spécifique — servitudes, engagements, droits complémentaires ou valorisation stratégique — n’est identifiée.

La délibération d’acquisition est transmise au préfet en application de l’article L. 2131-2 du CGCT. Celui-ci contrôle la régularité de la procédure, la consultation effective des Domaines, la cohérence du prix avec la valeur vénale et l’absence de disproportion manifeste. En cas d’anomalie, il peut saisir le tribunal administratif.

Le juge administratif appréciera quant à lui la réalité de l’intérêt public invoqué, la proportionnalité du prix ainsi que l’existence ou non d’une contrepartie suffisante. Un écart de 30 % non justifié expose donc à un risque sérieux d’annulation.

Sur le plan financier, l’article L. 313-6 du Code des juridictions financières sanctionne l’octroi d’un avantage injustifié à autrui. Une acquisition surévaluée et dépourvue de contrepartie réelle pourrait être analysée comme un avantage injustifié au vendeur, une infraction aux règles de gestion des biens publics et une faute de gestion engageant la responsabilité personnelle des décideurs devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

Sur le plan pénal, pour qu’une infraction soit constituée, il faut démontrer une utilisation des fonds publics étrangère à l’intérêt général ainsi que l’intention de favoriser un tiers. Le risque devient élevé lorsque l’on constate un écart de prix manifestement injustifiable, l’absence totale d’intérêt public identifiable, des liens entre décideurs et vendeur, ou encore un montage contractuel ou financier opaque.

Comment sécuriser une acquisition au-dessus de l’avis des Domaines ?

Un écart de 30 % n’est pas interdit en soi et par principe, mais il impose une démonstration rigoureuse de la contrepartie et de l’intérêt public. Cela passe d’abord par la production d’expertises complémentaires : contre-expertise indépendante, étude comparative de marché, analyse économique approfondie. La délibération doit ensuite être motivée avec précision, conformément à l’article L. 2241-1 du CGCT, en détaillant l’intérêt public local, la valorisation stratégique du foncier, l’impossibilité d’alternative équivalente et les avantages indirects mesurables pour la collectivité. Enfin, la proportionnalité du prix doit être démontrée par une analyse coût/bénéfice et une évaluation des retombées économiques ou sociales.

Une commune peut être susceptible d’acquérir un bien immobilier à un prix supérieur de 30 % à l’estimation des Domaines. Mais l’enjeu central n’est pas le pourcentage : il est celui de la contrepartie réelle pour la collectivité. En l’absence d’intérêt public clairement démontré, de justification économique sérieuse et de proportionnalité du prix, l’opération peut être qualifiée d’erreur manifeste d’appréciation sur le plan administratif, d’avantage injustifié sur le plan financier, voire, dans les cas les plus graves, de détournement de fonds publics.

La sécurité juridique repose donc sur une règle simple : plus l’écart avec l’estimation des Domaines est important, plus la démonstration de la contrepartie et de l’intérêt public doit être documentée et incontestable.