Comment étendre les compétences d’une régie communale vers la gestion des eaux pluviales ?

1°/ Sur l’extension des compétences d’une Régie communale

1.1/ Prenons, dans le cas de notre exemple, une Régie communale dotée de la seule autonomie financière et créée par délibération du conseil municipal, qui couvre les compétences suivantes : – Eau potable o Construction et entretien des ouvrages de captage, de transport et de distribution – Assainissement o Collectif – Construction et entretien des ouvrages de collecte, de transport et de traitement – Entretien des ouvrages d’eau pluviale ; réseaux, bouches d’égout, stations de pompage o Non collectif (SPANC) La commune décide d’étendre la compétence EP aux « travaux de mise en séparatif » et à la « création de réseaux », c’est-à-dire aux investissements qu’il conviendrait naturellement de financer. C’est de ce point de vue que l’on peut, pour une compréhension plus aisée, articuler la difficulté rencontrée. 1.2/ Les compétences « Eau potable » et « Assainissement » constituent des services publics industriels et commerciaux (SPIC), c’est-à-dire financés budgétairement par les redevances directement perçues sur les usagers. En contrepoint, l’article L 2333-97 CGCT dispose que « la gestion des eaux pluviales urbaines correspondant à la collecte, au transport, au stockage et au traitement des eaux pluviales des aires urbaines constitue un service public administratif relevant des communes […]. Ce service est désigné sous la dénomination de service public de gestion des eaux pluviales urbaines ». 1.3/ Une régie peut certes gérer indifféremment un SPIC (article L 2221-1 CGCT) ou un service public administratif (SPA) (article L 2221-2 CGCT). Mais la distinction fondamentale tenant à leur gestion juridique et financière, à leurs relations avec les usagers, mais également leurs agents (régime de droit privé pour les agents d’un SPIC, et de droit public pour un SPA) pose une difficulté théorique et pratique sur l’exercice conjoint, par une même régie, de services relevant à la fois des SPIC et des SPA, voire même concrètement une incompatibilité. En particulier, la rémunération du directeur de la régie dotée de la seule autonomie financière pose difficulté du point de vue budgétaire car elle doit faire l’objet d’une inscription au budget spécial annexe prévu à l’article L 2221-11 CGCT pour un SPA, et au budget général de la Commune pour un SPIC (articles R2221-73 et R 2221-75 CGCT). Ainsi encore du point de vue du financement des services l’article L2224-1 CGCT précise que « les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses », avec un financement provenant majoritairement des redevances perçues sur les usagers sans possibilité de contribution (sauf exceptions, même texte) ; inversement la Commune pourrait abonder directement au financement d’un SPA. 1.4/ Toutefois, ces incompatibilités ou difficultés ne conduisent pas à conclure à une impossibilité de joindre ces deux natures de services au sein d’une même régie dotée de l’autonomie financière, mais à la nécessité de procéder à une analyse et éventuellement à des choix. Ainsi la réponse du Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (JO Sénat 24/09/2009 – page 2257) à la question écrite n° 06572 de M. Jean Louis Masson (JO Sénat 11/12/2008 – page 2477) s’avère particulièrement intéressante. La question portait sur le point de savoir si une régie dotée de la personnalité morale gérant un service public industriel et commercial (équipement sportif) pouvait prendre en charge un service public administratif (accueil d’enfants en crèche) représentant une part marginale de l’activité de cette régie. On devra faire une analogie entre cette régie personnalisée et la régie communale simplement dotée de l’autonomie financière. La réponse est d’un grand intérêt ; « conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, celles-ci peuvent, afin de gérer leurs services publics locaux, décider d’instituer des régies à personnalité morale et à autonomie financière qui peuvent être soit à caractère administratif, soit à caractère industriel et commercial. Le plus souvent, une régie à caractère administratif gère un service public administratif. Elle relève du droit administratif et de la compétence de la juridiction administrative pour les litiges qui naissent de ses activités. De même, une régie à caractère industriel et commercial gère, en règle générale, un service public industriel et commercial. Elle est régie selon les règles du droit privé et relève de la compétence de la juridiction judiciaire (Conseil d’État, 23 février 1977, Régie autonome des transports parisiens ; tribunal des conflits, 24 avril 1978, société de boulangerie de Kourou). Il arrive, toutefois, que ces établissements gèrent à la fois des services publics administratifs et des services publics industriels et commerciaux. Ils sont alors qualifiés d’établissements « à double visage ». La qualification de la structure dépend de l’activité principale exercée ou du moins celle qui correspond à la raison d’être de l’établissement. Elle n’exclut pas, en effet, que l’établissement puisse exercer des activités de caractère différent (TC, 23 janvier 1978, Marchant ; TC, 23 novembre 1959, Soc de Meunerie ; 8 novembre 1982, préfet de Paris). Dans son arrêt du 4 juillet 1986 « Centre français du commerce extérieur », le Conseil d’État a estimé que le Centre français du commerce extérieur reste de façon prépondérante un établissement administratif exerçant une activité essentiellement administrative. Toutefois, ses activités peuvent être accessoirement industrielles et commerciales, et donc relever du droit privé, et de la compétence de la juridiction judiciaire. Le juge compétent diffère donc selon l’activité en cause. Par conséquent, dans le cas d’une activité accessoire de crèche, qualifiée de service public administratif et gérée par un établissement public industriel et commercial, celle-ci est soumise au droit public et relève de la compétence du juge administratif. Il convient toutefois de rappeler que le respect du principe de spécialité, auquel sont soumis ces établissements, fait en principe obstacle à la création d’activités n’entrant pas dans leur champ de compétences (CE, 13 décembre 1939, Séguinaud). La jurisprudence admet cependant l’exercice d’activités connexes à l’objet principal expressément confié à l’établissement (CE, Avis, 7 juillet 1995, EDCE ; CE, 7 juillet 1994 relative à la diversification des activités d’EDF) et défini dans ses statuts ». Ainsi, il apparait donc juridiquement possible de procéder à une extension des compétences, en y adjoignant à titre connexe (puisqu’une partie de la compétence « Eaux pluviales » est déjà incluse dans le service mis en régie, cf. supra) et accessoire, la régie conservant sa nature de service public industriel et commercial au regard de l’activité principale AEP / ASST, et du fondement « industriel et commercial » ayant présidé à sa création, et donc à sa vocation première. 1.5/ On posera ici comme seule limite le respect de ce caractère « accessoire » devant rester à la compétence étendue de la Régie en matière d’eaux pluviales, sachant que la mise en séparatif de réseaux unitaires, et ainsi la création de nouveaux ouvrages, peut impliquer un budget d’investissement important, pouvant potentiellement concurrencer (pendant la durée des investissements et de leur amortissement) celui de l’eau potable et de l’assainissement. Une analyse des perspectives budgétaires de cette extension de compétence semble donc devoir être menée de manière plus approfondie. 1.6/ Dans l’hypothèse du choix de l’extension, matériellement, la Commune, par une délibération du Conseil Municipal, devra créer le « service public de gestion des eaux pluviales urbaines » de l’article L 2333-97 CGCT. Ensuite, il conviendra, pour confier l’exploitation du service à la régie existante, de modifier celle-ci « statutairement » par une délibération du Conseil municipal conformément à l’article L 2221-3 CGCT qui lui attribue cette compétence. 1.7/ L’alternative peut consister, au contraire, à extraire des statuts actuels de la régie le volet existant en matière d’eaux pluviales, et le cas échéant de créer une nouvelle régie spécifique, relevant du pur service public administratif.

2°/ Sur le financement de l’extension de compétence « Eaux pluviales »

2.1/ Théoriquement, ces investissements du service public administratif de gestion des eaux pluviales, ainsi que son fonctionnement, doivent (puisqu’il s’agit d’un SPA) être financés sur le budget général de la Commune. L’instauration de la taxe est facultative et supposera une étude préliminaire spécifique conforme aux prescriptions du CGCT (aires urbaines impactées / taux de la taxe au m²/ réseaux séparatifs) sur les surfaces imperméabilisées en zones urbaines au document d’urbanisme (U et AU). Il n’est pas question ici de détailler les modalités d’instauration éventuelle de la taxe (assiette, abattements, etc. – articles R 2333-139 à 142 CGCT) mais seulement, s’agissant d’une question en réalité subsidiaire, de savoir si l’exploitation de ce SPA « accessoire » par une Régie existante permettrait d’instaurer ladite taxe, et d’en opérer le reversement à ladite Régie pour financer cette partie du service. 2.2/ L’article L 2333-99 CGCT édicte que « la taxe est recouvrée par le comptable de la commune, de l’établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte comme en matière d’impôts directs. Le produit de la taxe est exclusivement affecté à la création, à l’exploitation, au renouvellement, à l’extension des installations de gestion des eaux pluviales urbaines, à l’entretien de ces ouvrages ainsi qu’au contrôle des dispositifs évitant ou limitant le déversement de ces eaux dans les ouvrages publics. Un état annexe au compte administratif retrace les recettes procurées par cette taxe et leur emploi ». L’affectation spéciale semble devoir impliquer non seulement une possibilité de reverser à la régie le fruit de la taxe, mais encore une obligation budgétaire d’effectuer ce reversement à son budget annexe, puisque la régie serait la seule « autorité » administrative (étant dotée de la seule autonomie financière elle ne dispose pas de la personnalité morale) compétente pour exécuter les missions définies par la Loi. Ce reversement est opéré par inscription au budget de la Régie (Article R 2221-69) voté annuellement en conseil municipal (Article R 2221-72-3° pour les SPIC, étant rappelé que les règles de comptabilité sont dans ce cas les mêmes que celles applicables à la commune elle-même – article R 2221-77 CGCT ; article R 2221-95 pour les SPA) ; si le service public spécifique des eaux pluviales conserve véritablement un caractère accessoire au sein d’une régie aux compétences ainsi élargies, cette problématique prend tout son sens car il s’agira en principe de conserver l’application des règles budgétaires des SPIC pour la totalité des activités de la régie, et donc d’inscrire en recettes (article R 2221-87 CGCT) le montant de la taxe perçue et collectée par la Commune, sur son budget général. Si la taxe n’est pas instaurée, c’est une contribution équivalente aux besoins du SPA confié à la régie qui devra abonder le budget de la régie.